Allocution de l’honorable Tom Hockin, président du Groupe d’experts sur la réglementation des valeurs mobilières au Canada devant les membres du Vancouver Board of Trade

Vancouver (Colombie-Britannique)
12 janvier 2009

Le texte prononcé fait foi

Merci

Je tiens tout d'abord à remercier le Vancouver Board of Trade, qui a eu l'amabilité de m'inviter à me joindre à vous aujourd'hui.

Depuis plus d'un siècle, cet organisme remplit le rôle de porte-parole du milieu des affaires, est un catalyseur des initiatives locales et se fait le champion de l'engagement sur la scène internationale. Son parcours constitue un témoignage éloquent de sa détermination et de sa foi en l'avenir.

Lorsque le grand incendie de 1886 a rasé à peu près tous les bâtiments de Vancouver, un groupe d'hommes d'affaires ont uni leurs forces afin d'organiser la reconstruction. C'est ainsi que, le 22 septembre 1887, 31 personnes - des marchands, des bûcherons, des banquiers et des fabricants - ont fondé une chambre de commerce.

Votre organisme continue son œuvre de nos jours : il établit des liens au sein de la collectivité et avec tout le littoral du Pacifique ainsi qu'avec les dirigeants de demain. Mais surtout, vous bâtissez en vue de l'avenir, et je suis donc très heureux d'être parmi vous pour vous donner un aperçu des travaux auxquels j'ai participé à titre de membre du Groupe d'experts sur la réglementation des valeurs mobilières au Canada - nous estimons que ces travaux ont une importance cruciale dans l'optique de l'avenir.

En tant que Canadiens, Nord-Américains et citoyens du monde, nous faisons face actuellement à un nouveau péril, peut-être plus destructeur encore - je veux parler de la crise du crédit qui touche le monde entier et dont chacun de nous subit les effets. J'y reviendrai dans un instant, mais j'aimerais en premier lieu vous proposer un tour d'horizon des travaux du Groupe de travail, c'est-à-dire les questions que nous devions aborder, les observations qui nous ont été soumises et certaines des recommandations que nous avons formulées.

Le véritable point de départ remonte au budget fédéral de 2007, dans le cadre duquel le gouvernement a présenté son plan relatif aux marchés des capitaux, dont le but était de conférer au Canada ce que l'on a appelé un " avantage entrepreneurial ", et également de concourir à l'émergence d'une économie nationale plus intégrée et comportant moins d'obstacles aux échanges interprovinciaux.

Par suite d'une rencontre tenue le 19 juin avec ses homologues provinciaux et territoriaux, le ministre des Finances, Jim Flaherty, a annoncé que le gouvernement du Canada allait constituer un groupe d'experts indépendant pour conseiller les ministres au sujet de la réglementation des valeurs mobilières.

C'est le 21 février 2008 que nous avons entamé nos travaux. Nous avons tout d'abord veillé à accroître notre propre capacité, en faisant appel à des spécialistes de renom pour nous conseiller, en mettant en place un comité de consultation juridique qui puisse nous prodiguer des conseils sur des questions particulières, et en commandant des travaux de recherche sur des thèmes précis. Nous avons mené des consultations approfondies auprès de plus d'une centaine de parties prenantes, nous avons reçu plus de 70 présentations écrites, et nous avons consulté des spécialistes du Royaume-Uni et des États-Unis.

Notre mandat était clair : il nous fallait mobiliser les cerveaux les plus brillants, nous inspirer des pratiques exemplaires, trouver un terrain d'entente, élaborer un modèle de loi sur les valeurs mobilières et énoncer la marche à suivre en prévision de l'avenir.

Il est possible de perdre de vue les raisons pour lesquelles les marchés des capitaux et la réglementation des valeurs mobilières sont aussi importants, car on peut facilement s'égarer dans la complexité de ces marchés et le détail de cette réglementation. Les menus détails peuvent vite en occulter le sens profond. Pourtant, à la base, cela nous touche tous - l'ensemble des Canadiennes et des Canadiens, nos investissements, nos régimes de retraite, l'épargne que nous accumulons aujourd'hui et nos rêves pour l'avenir.

À l'époque où j'étais encore enfant, dans les années 1950, et même dans les années 1960, seuls les bien nantis détenaient des actions, et les événements survenant sur Bay Street ou Howe Street ne suscitaient que peu d'intérêt de la part de Monsieur Tout-le-Monde. Mais les choses ont bien changé. Selon une enquête menée par la Bourse de Toronto, environ la moitié des adultes au Canada détiennent des actions, que ce soit directement ou par l'intermédiaire de fonds communs de placement. De fait, la valeur des actifs financiers que possèdent les Canadiens, que ce soit dans leurs REER ou par l'entremise de leurs régimes de retraite, dépasse les 2 billions de dollars.

Bref, le Canada est un pays dont la majorité des citoyens comptent sur le marché boursier et la réglementation des valeurs mobilières afin d'assurer leur avenir sur le plan financier.

Il importe donc que nos marchés financiers soient efficients et transparents, et qu'ils soient assortis de mécanismes de recours appropriés. C'est important à la fois pour les jeunes qui épargnent en vue d'acheter une première maison et pour les entrepreneurs qui se lancent en affaires. C'est important pour vous ainsi que pour vos voisins qui s'efforcent d'épargner en prévision de leur retraite. De plus, ainsi que l'a mis en lumière la crise économique mondiale qui sévit actuellement, c'est important aussi pour les investisseurs internationaux qui, d'un simple clic de souris, peuvent transférer des milliards de dollars d'une partie du globe à l'autre.

Il n'est donc pas surprenant que des Canadiens se penchent à fond sur ces enjeux. Ils tiennent à faire part de leurs idées et à exprimer leurs préoccupations. Parallèlement, nous savons que bon nombre de ces enjeux ont déjà été étudiés de façon approfondie par des commissions et des groupes. D'ailleurs, l'une des observations que nous avons entendues le plus souvent était la suivante : " Nous espérons bien que vous serez le dernier groupe à étudier cette question. " Nous nous sommes bien gardés d'en faire une affaire personnelle!

Cela dit, nous avons été maintes fois impressionnés par le discernement des Canadiens... et aussi par leur sens de l'humour. Une personne se désignant simplement comme un investisseur canadien, a écrit ceci : " Je suis Écossais de souche - selon moi, si nous devons payer pour la réglementation des valeurs mobilières, il faut que ça en vaille à peine. [...] Il y a des siècles de cela, les coureurs de bois sillonnaient le pays tout entier dans les conditions les plus difficiles qui soient, tandis que nous sommes pour notre part incapables, même au bout de plusieurs décennies, de convenir d'une réglementation centralisée. Pour paraphraser la formule de Nike : " faites-le ", tout simplement. " Franchement, il n'y a pas grand-chose à redire à cela.

Les participants au marché nous ont fait part de préoccupations tenant au fait qu'il existe 13 organismes de réglementation différents, avec 13 ensembles de règles et 13 barèmes de frais. Nous avons aussi entendu beaucoup - beaucoup trop - de cas exposés par des consommateurs au sujet de mécanismes d'application qui ont semblé manquer d'efficacité, ou encore concernant des efforts déployés par des consommateurs pour récupérer leur argent et qui semblaient ne jamais devoir aboutir. Nombre de personnes ont souligné à quel point il était difficile de simplement essayer de déposer une plainte et de s'y retrouver dans le méandre des autorités provinciales et des organismes nationaux.

Force est d'admettre que, dans la mesure où l'un des objectifs de base de la réglementation des valeurs mobilières consiste à protéger les investisseurs, le système canadien n'est pas à la hauteur.

Sur le plan macroéconomique, nous avons entendu des préoccupations ayant trait au risque systémique, soit le risque touchant les marchés financiers dans leur ensemble. S'il est une chose que la crise économique actuelle nous apprend, c'est que le risque systémique ne se cantonne plus au secteur bancaire - et n'est plus de la seule responsabilité de ce dernier -, mais qu'il se manifeste de plus en plus sur les marchés des capitaux.

Voilà qui vous donne une idée des commentaires que nous avons entendus. L'une des choses que nous avons cherché à faire dans notre rapport a été de revenir à l'essentiel : Quels devraient être, selon les Canadiens, les objectifs centraux de la réglementation des valeurs mobilières? Que faut-il chercher à accomplir?

D'après la plupart des opinions exprimées, la réglementation des valeurs mobilières doit fondamentalement viser à protéger les consommateurs ainsi qu'à promouvoir l'efficience économique et la confiance à l'endroit des marchés. Nous sommes tout à fait d'accord, et nous avons proposé une liste d'objectifs de base et de principes directeurs, qui sont énoncés dans notre ébauche de loi sur les valeurs mobilières; l'un de ces objectifs consiste à réduire le risque systémique.

Également, les gens sont généralement d'accord lorsqu'il est question de mesurer le rendement de la réglementation des valeurs mobilières, ce qui constitue un moyen clé si l'on veut garantir une reddition de comptes appropriée. D'ailleurs, la Commission des valeurs mobilières de la Colombie-Britannique dispose de l'un des systèmes de mesure du rendement les plus perfectionnés au pays. Nous recommandons que l'on s'inspire des pratiques exemplaires établies ici et que l'on mette en place un système unique et complet de mesure du rendement qui soit utilisé dans l'ensemble du pays.

En ce qui a trait à l'approche de base à préconiser pour la réglementation des valeurs mobilières, nous avons constaté qu'il existait un remarquable consensus voulant qu'il y ait moins de règles et de formalités administratives, et plus de principes généraux pour orienter les activités des participants au marché. Une telle réglementation fondée sur des principes constitue une approche judicieuse si l'on considère l'évolution extrêmement rapide observée sur les marchés, car elle laisse aux entreprises la marge de manœuvre dont elles ont besoin pour s'adapter au changement tout en se conformant à des principes constants.

Nous nous sommes aussi penchés sur le concept de réglementation proportionnée, c'est-à-dire une réglementation qui soit proportionnelle à la taille de l'entreprise. En effet, les petites entreprises n'ont peut-être pas les ressources nécessaires pour pouvoir se conformer à la pléthore de règles et de règlements en vigueur. À cet égard, la réussite que connaît la Bourse de croissance TSX est un bon exemple de la manière dont une réglementation proportionnée pourrait fonctionner dans la pratique.

Dans le cadre de nos travaux au sein du Groupe d'experts, nous avons entendu des comptes rendus poignants au sujet de personnes qui ont perdu l'épargne de toute une vie parce qu'elles avaient reçu de mauvais conseils ou qu'elles avaient été carrément victimes de fraude. Nous en avons été profondément troublés. Mais le plus grave est que les recours dont disposent les gens dans de telles circonstances varient beaucoup selon qu'ils vivent à Vancouver, à High River ou à Halifax.

Nous avons donc formulé un certain nombre de recommandations dans le but de mieux servir les investisseurs, par exemple en établissant un comité des investisseurs et en constituant un fonds d'indemnisation des investisseurs. De plus, nous avons proposé la mise sur pied d'un tribunal d'arbitrage indépendant, ce qui mettrait fin à la perception selon laquelle il pourrait exister un élément de partialité lorsqu'une commission des valeurs mobilières remplit à la fois le rôle d'organisme de réglementation et celui d'arbitre.

Abordons maintenant la question de la structure - lorsqu'il est question de savoir si le Canada devrait disposer d'un organisme de réglementation des valeurs mobilières unique ou si l'on devrait plutôt conserver une approche comme le système de passeport actuel, notre conclusion est claire : le temps est venu d'établir un organisme national unique. Voici les raisons qui nous amènent à penser ainsi.

Même si des progrès constants sont réalisés en vue de la mise au point du système de passeport, on nous a répété encore et encore que les choses ne vont pas assez vite ni assez loin, compte tenu du fait que les marchés des capitaux deviennent de plus en plus interdépendants, que les investisseurs peuvent procéder à des transferts de fonds avec la plus grande facilité, et que le Canada fait concurrence aux autres pays développés afin d'attirer les investissements - or, chacun de ces pays compte sur un organisme national de réglementation des valeurs mobilières.

J'aime bien la formule utilisée récemment par le Premier ministre Campbell : " Nous devons comprendre que nous traversons une période inédite à ce jour, ce qui doit nous amener à délaisser les idées éculées et à adopter une nouvelle façon de penser qui soit au diapason de ce monde nouveau. "

Il est de fait que l'existence de 13 organismes de réglementation appliquant 13 ensembles de règles et 13 barèmes de frais nuit à nos efforts en vue d'attirer les investissements et d'élargir nos perspectives. Ainsi que cela est écrit dans la présentation que nous a fait parvenir Goldman Sachs, " nous sommes forcés d'envisager le Canada, non pas comme un marché unique de plus de 30 millions de personnes, mais plutôt sous la forme de 13 administrations distinctes ". Il ressort de tout cela qu'un système comptant 13 organismes de réglementation distincts est trop lourd, trop fragmenté et trop lent.

Également, comme l'a mentionné le Premier ministre Campbell, il est plus difficile pour la Colombie-Britannique d'acquérir le statut de grand centre financier du Pacifique en sol des Amériques si cette province ne peut se prévaloir d'un environnement réglementaire plus ouvert à l'échelle du Canada.

L'absence d'organisme national de réglementation des valeurs mobilières soulève d'autres problèmes pour le Canada et pour la Colombie-Britannique. Cela limite la capacité du Canada à s'exprimer d'une seule voix sur les tribunes internationales. En outre, cela avive les craintes au chapitre du risque systémique, étant donné qu'il n'y a pas d'entité nationale qui soit responsable de la stabilité de nos marchés des capitaux.

La Banque du Canada et le Bureau du surintendant des institutions financières ont la responsabilité d'assurer la stabilité des éléments du système financier relevant de leur mandat, et ils sont tenus de rendre compte à ce sujet; par contre, il n'existe pas d'organisme national équivalent qui ait pour tâche d'assurer la stabilité de nos marchés des capitaux.

Prenons le cas de nos marchés d'instruments dérivés - on recense cinq provinces qui réglementent les dérivés négociés en bourse en utilisant trois approches différentes. Nous pensons qu'il est grand temps que l'on adopte l'approche en vigueur ici même en Colombie-Britannique - c'est-à-dire assujettir les dérivés négociés en bourse à la loi sur les valeurs mobilières -, et que l'on établisse une assise de réglementation commune dans l'ensemble du pays.

Un organisme national de réglementation des valeurs mobilières permettrait de réduire les coûts de conformité et de mieux protéger les investisseurs. L'accès serait simplifié et il serait possible d'attirer davantage d'investissements et d'offrir un plus large éventail de services aux Canadiens. Le Canada pourrait s'exprimer d'une seule voix et assurer une plus grande concordance avec les pratiques exemplaires, et il serait plus à même de réagir à l'évolution de la conjoncture sur les marchés des capitaux, marchés qui ont une dimension de plus en plus nationale et internationale.

Un organisme de réglementation unique signifie aussi qu'il serait plus facile de faire la transition vers une réglementation fondée davantage sur des principes - après tout, il y aurait un seul organisme de réglementation, appliquant un seul ensemble de principes. Enfin, on pourrait assurer une reddition de comptes adéquate aux participants au marché ainsi qu'à la population, et ce, à l'échelle nationale.

Parallèlement, et c'est un point important à souligner, nous avons tenu à conserver les points forts du système actuel, par exemple la capacité de répondre aux besoins particuliers des participants au marché, selon la région où ils se trouvent, et à ceux des différents secteurs de l'économie. C'est pourquoi nous proposons la mise sur pied d'un organisme national de réglementation dont la structure soit décentralisée.

Les bureaux régionaux pourraient refléter les forces et les compétences présentes à l'échelle régionale, tout en continuant d'offrir le même niveau de service à l'échelle locale. À titre d'exemple, ici même en Colombie-Britannique, vous continueriez de faire affaire avec les gens que vous connaissez... et qui vous connaissent. Les bureaux locaux feraient la promotion des intérêts locaux, feraient office de premiers interlocuteurs en ce qui concerne les plaintes et concourraient à la conscientisation des investisseurs dans les collectivités locales.

Nous estimons donc qu'il existe des raisons convaincantes et des avantages importants pouvant amener les provinces et les territoires à adhérer au nouveau système national de réglementation proposé. Cela dit, nous savons que certaines provinces pourraient décider, pour une raison ou pour une autre, de ne pas faire partie de ce système. Nous ne pensons pas que cela soit une raison suffisante pour que les choses s'arrêtent là.

Étant donné l'orage qui pointe à l'horizon à cause de la crise financière mondiale, nous devons faire cause commune, et ce, pas dans un avenir indéterminé, mais dès maintenant.

C'est pourquoi, contrairement aux études antérieures sur le sujet, nous proposons ceci : dans l'éventualité où, après une période raisonnable, il y a encore des provinces ou des territoires qui décident de ne pas faire partie de ce nouveau système, les participants au marché dans ces administrations non participantes devraient avoir la possibilité d'adhérer et de profiter des avantages découlant de l'existence d'un organisme national unique de réglementation des valeurs mobilières. Autrement dit, la décision appartiendrait en bout de ligne à qui de droit - c'est-à-dire ceux qui, depuis déjà longtemps, plaident en faveur de tels changements.

En conclusion, j'aimerais vous faire part de notre conviction que notre rapport, nos recommandations et notre ébauche de loi sur les valeurs mobilières tracent une marche à suivre réaliste et réalisable pour le Canada en prévision de l'avenir. Depuis des décennies, on multiplie les études, les rapports, les comités et les groupes de travail; le moment est venu de poser des gestes pour donner à notre pays les moyens de prospérer au sein des marchés internationaux. Les défis sont trop grands et les avantages, trop nombreux pour que l'on continue de se contenter de solutions de fortune.

C'est Samuel Johnson qui disait que l'on n'accomplirait jamais rien s'il fallait au préalable résoudre toutes les objections. Il avait bien raison. Nous avons maintenant ce choix : nous pouvons tomber dans le piège de la " paralysie par l'analyse ", c'est-à-dire formuler et réfuter toutes les objections imaginables, ou nous pouvons agir dès maintenant en toute connaissance de cause.

Je crois que le moment est venu d'agir.

Je crois qu'il est temps de donner aux investisseurs les moyens de mieux se faire entendre, de renforcer les mécanismes d'application et de se doter des capacités requises pour pouvoir intervenir plus rapidement lorsque besoin est. Il est temps de mettre sur pied un organisme de réglementation des valeurs mobilières commun, appliquant un seul ensemble de principes, un seul ensemble de règles et un seul barème de frais. Il est temps également de réduire le coût de conformité et d'offrir aux Canadiens un système qui soit en mesure de s'adapter à l'évolution rapide des marchés.

Un investisseur canadien éclairé le résumait ainsi : faites-le, tout simplement.

Mettons-nous au travail.